정부 쌀 재정지원 체계, 어떻게 바뀌나?

정부는 최근 열린 경제관계장관회의에서 37개에 달하는 ‘재정혁신 추진과제’를 선정했다. 재정혁신이란 국민의 세금인 국가 재정을 아끼면서 보다 효율적으로 사용하는 것으로, 이번 과제 선정은 문재인 대통령이 7월 국가재정전략회의에서 범정부 차원의 강력한 지출 구조조정 추진을 지시한 데 따른 것이다. 농업 분야에서는 ‘쌀 수급안정과 쌀산업 개편’이 포함돼 있다. 거의 매년 시장격리 등을 통해 쌀값 지지 정책을 펴고 있지만 생산과잉 등으로 인한 쌀값 하락으로 농가들은 농가들대로 불만이 크고, 쌀 재고관리 비용은 눈덩이처럼 불어나는 등 재정이 효율적으로 사용되지 못한다는 이유에서다.

생산조정제 시행

벼 대신 사료작물·콩 등 재배 내년 5만㏊…2019년 10만㏊로

쌀 생산면적 줄여 수급안정·재정 절감 효과 기대

◆ 생산조정제 시행=정부는 쌀 관련 재정 혁신을 위해 단기적으로 2018~2019년 2년간 생산조정제를 실시한다. 논에 벼 대신 사료작물이나 옥수수·콩 등을 심었을 때 1㏊당 평균 340만원씩 모두 5만㏊(2019년 10만㏊)에 대해 지원하는 내용이다. 사후적인 시장격리 등의 조치보다 생산 자체를 줄이는 게 쌀 수급안정은 물론 재정 절감에도 더 도움이 된다는 판단에서다.

실제로 2011~2013년 ‘논 소득기반 다양화사업(생산안정제)’을 시행한 결과 2010년 7500억원이 지급됐던 변동직불금이 2011~2013년에는 발동조차 되지 않았다. 생산안정제가 시행되면 5만㏊에서 생산되는 25만t의 쌀을 격리 및 관리하는 데 들어가는 비용 490억원과, 논에 조사료를 재배(2만5000㏊로 가정)함으로써 조사료 수입비용 약 1485억원(약 75만t)도 절감할 수 있다.

한국농촌경제연구원은 2018년산 쌀의 경우 생산조정제를 5만㏊ 시행하는데 1500억원(예산 반영은 1368억원)의 재정이 투입되지만 2290억~4701억원의 정부 재정 절감 효과가 있을 것으로 분석했다. 2019년 3만㏊를 추가로 생산조정할 경우에도 2400억원(8만㏊) 수준의 정부 재정 투입으로 5138억~9206억원의 재정이 절감될 것으로 전망했다.

하지만 생산조정제가 성공하기 위해서는 제도를 보다 정교하게 설계해야 한다는 목소리가 높다. 무엇보다 원래 타작물을 재배하던 논에서 벼를 다시 재배하는 ‘타작물의 벼 회귀’ 현상이 나타날 수 있다는 우려가 나온다. 특히 쌀값이 점차 회복되고 목표가격 인상 논의가 본격화되면 이러한 회귀 가능성은 더 높아질 수 있다는 지적이다.

타작물의 수급이나 타작물 재배 때 관련 생산기반 지원 문제도 꼼꼼히 짚어봐야 할 문제다.

박완주 더불어민주당 의원(충남 천안을)은 “노동력이 부족한 고령화된 농촌에서 (비교적 쉬운 농사인 벼농사를 포기하고) 타작물로의 전환을 마냥 반기지는 않을 것”이라며 “타작물로 전환할 경우 효율성 제고를 위해 생산기반시설도 함께 지원돼야 할 것”이라고 강조했다.

직불제 개편

생산조정제 통해 쌀값회복 후 변동직불제 개편 논의

‘타작물→벼’ 전환 부작용 줄일 ‘생산 비연계’ 방식 도입 유력 목표가격제 폐지 등도 검토

◆ 직불제 개편=정부는 중장기적으로 쌀 직불제를 개편한다는 방침이다. 쌀 과잉생산 방지와 농가소득의 안정적 보전이 개편의 기본 방향이다. 현행 직불제가 농가소득 지지효과는 미미하고, 특히 변동직불금이 쌀 생산과 연계돼 있는 탓에 과잉생산이 유발되는 원인 중 하나로 작용한다는 게 정부의 판단이다. 변동직불금이 과도하게 지급되면 농업의 다른 분야에 투입될 예산이 줄어드는 문제도 있다. 올해의 경우 변동직불금이 농업보조총액(AMS)을 꽉 채운 1조4900억원이나 지급됐다.

사실 직불제 개편 논의는 진작부터 나왔다. 농림축산식품부는 2015년 말 쌀 수급안정대책을 내놓으면서 “2016년 중에 쌀 직불제 개선안을 마련하겠다”고 밝혔다. 하지만 이후 쌀값이 급락하면서 직불제 개편 논의는 수면 아래로 가라앉았다. 쌀값이 비정상적으로 낮아진 상황에서 직불제 개편을 논의하는 것이 적절치 않다는 게 농식품부의 입장이다.

농식품부 관계자는 “우선 2018~2019년에는 강력한 생산조정제를 통해 쌀 생산량을 줄여 쌀값을 회복시키고, 이후에 변동직불제와 관련된 제도를 개편할 계획”이라고 말했다.

현재로선 변동직불금을 ‘생산 비연계’ 방식으로 개편하는 방안이 유력하다. 이 방식은 쌀이 아닌 타작물 재배 때에도 변동직불금을 지급하는 것을 말한다. 그래야 생산조정을 통해 타작물로 전환된 면적이 변동직불금 때문에 다시 벼로 회귀하는 부작용을 줄일 수 있다는 게 농식품부의 판단이다.

변동직불금의 고정직불금화 방안도 제기된다. 쌀 변동직불금 기대액을 고정직불금에 추가해 지급하고 목표가격제를 폐지하는 방안을 말한다. 형평성 문제도 나온다. 2016년 기준 7㏊ 이상의 대농은 평균 3414만원의 직불금을 받았지만 0.5㏊ 미만 영세농의 평균 수령액은 86만8000원에 불과했다. 이번 재정혁신 추진 방향 중 하나가 ‘저소득·취약계층의 소득기반 확충’이라는 점을 감안하면 직불제 개편 과정에서 형평성 문제는 심도 있게 다뤄질 가능성이 높다. 하지만 쌀 전업농의 경쟁력을 높이려면 지금처럼 면적 비례 방식으로 직불금을 지급해야 한다는 목소리도 만만치 않다.

서륜 기자