6·3 전국동시지방선거를 앞두고 ‘농지 관리 주체’로서 지방정부의 역할 강화 필요성이 커지고 있다. 특별자치도·통합시 출범으로 농지 규제 완화 권한이 지방정부로 이양되는 흐름 속에서 대통령의 ‘경자유전’ 원칙 언급과 농지 전수조사 추진까지 맞물리며 농지를 둘러싼 긴장감이 높아지고 있다.
전문가들은 민선 9기는 ‘개발과 보전’이라는 해묵은 이분법을 넘어 지역 농업의 미래를 설계하는 전환점이 돼야 한다고 강조한다.
◆줄어들고 쪼개지는 농지=농지는 양적 감소와 질적 파편화가 동시에 진행되는 이중 위기에 놓여 있다. 국가데이터처에 따르면 2015년 167만9023㏊였던 경지면적은 지난해 149만9911㏊로 줄어들며 식량안보의 마지노선으로 불리던 ‘150만㏊’ 선이 무너졌다.
경작 규모도 영세화하고 있다. 0.5㏊ 미만 소농 비중은 2015년 44.7%에서 2024년 52.9%로 증가했다.
정부는 농지제도 개편과 전수조사를 추진 중이지만 지방정부의 주도적 참여 없이는 실효를 거두기 어렵다는 평가가 많다.
◆농지 해법은 ‘지역 설계’…증진사업·특구 결합 필요=전문가들은 민선 9기 지방정부가 규제 완화와 민원 대응을 넘어 지역 농지를 어떻게 활용할 것인지에 대한 ‘이용 계획’을 주도적으로 마련해야 한다고 입을 모은다.
김홍상 농정연구센터 이사장은 “(통계상) 20만∼30만㏊에 달하는 휴경지가 방치된 상황에서 이를 어떻게 효율적으로 활용할지에 대한 계획은 중앙정부가 수립하기 어렵다”며 “지방정부가 지역 여건에 맞는 농지 이용 계획을 세우고, 생산 기반 정비까지 함께 고민해야 한다”고 말했다.
이에 지방정부 주도의 ‘농지이용증진사업’ 활성화와 ‘농촌공간계획’을 활용한 특구 조성이 대안으로 제시된다. 농지이용증진사업은 농업법인이나 농민이 농지를 공동 이용해 경영을 개선하면 농지 임대차를 전면 허용하는 제도로 지역 특색에 맞는 농지 집적화와 규모화를 촉진할 수단으로 꼽힌다.
박석두 한국농어촌사회연구소 이사는 “지방정부가 농지이용증진사업을 기반으로 공동영농이나 친환경농업지구를 추진하면 농지 이용의 효율성을 높일 수 있다”고 말했다.
농촌공간계획의 특구를 활용하는 방안도 제안된다. 농림축산식품부는 특정 작물이나 재배방식을 지구 단위로 집적하는 ‘특성화농업지구’를 지난해 도입했다. 박 이사는 “농촌공간계획에 농업 특구를 포함하면 지역 단위로 농지 이용을 계획하고 임대차도 함께 운영할 수 있다”며 “농지를 임대하는 사람에게 자경 8년 양도소득세 면제와 같은 혜택을 주는 방식도 검토할 수 있다”고 말했다.
지방정부가 농지 집적화를 넘어 ‘누가 농사지을 것인가’라는 미래 인력 육성까지 책임지는 주체로 나아가야 한다는 제언도 나온다. 윤석환 GSnJ 인스티튜트 연구위원은 “일본은 시정촌 단위에서 농지 관리 계획과 핵심 인력 육성 제도를 결합해 운영하고 있다”며 “지방정부가 농지를 집적한 뒤, 미래 농업을 이끌 주체를 선별해 맡기는 역할을 해야 한다”고 말했다.
김 이사장도 “농지 이용 계획과 함께 경영 은퇴를 포함한 구조 개편까지 검토해야 한다”고 덧붙였다.
◆농지 전수조사 본격화…현장 혼선 속 ‘지방정부 대응’ 관건=농지 전수조사가 임박하자 현장 혼선과 임대차 위축 우려가 커지고 있다. 정부의 조사 추진 방침에 장기간 농지를 경작해온 임차농이 밀려나는 사례도 잇따르고 있다. 이와 관련해 실경작자 보호와 임대차 시장 안정화를 위해 지방정부 역할이 중요해지고 있다.
조사 인력과 방식도 과제로 꼽힌다. 정부는 추가경정예산 확보로 전수조사에 5000여명의 인력을 투입할 계획이지만 지방정부의 인적 구조로는 조사에 한계가 있다는 우려가 나온다. 한 지방정부 관계자는 “담당자가 다른 업무와 함께 전수조사 인력 관리까지 떠맡는 구조로는 제대로 된 조사가 어렵다”며 “농지 전수조사 전담 조직을 꾸려야 한다”고 말했다.
조사 신뢰성을 높이기 위한 대안으로는 주민 참여형 조사체계 구축이 제시된다. 강마야 충남연구원 연구위원은 최근 국회에서 열린 토론회에서 “행정 중심 조사로는 주민들이 소극적으로 대응할 수밖에 없다”며 “마을 사정을 잘 아는 활동가와 주민이 직접 참여하는 구조로 설계해야 조사의 신뢰성과 실효성을 동시에 확보할 수 있다”고 했다.
김소진 기자
