12월 수립·발표될 공익직불제 기본계획의 필수 과제로는 ‘선택직불제’ 확대·개편이 꼽힌다. 공익직불제는 농민의 ‘소득 안정’과 농업·농촌의 ‘공익 기능 증진’이라는 두가지 목적이 있지만, 지금까지 소득 안정에 제도 운용이 집중됐다는 평가를 받는다. 공익직불제가 국민의 공감을 얻고 확대되려면 선택직불제에 기반한 공익 증진이 중요하다는 의미다. 선택직불제 확대 논의 배경과 바람직한 개편 방향을 짚어본다.

◆‘공익성’ 방점 둔 선택직불제=공익직불제는 크게 기본직불제와 선택직불제로 나뉜다. 기본직불제는 일정 농지면적을 보유·경작한 농민에게 지급한다. 직불금을 토대로 농민 소득을 안정화하고 지속적인 영농활동을 이끈다는 취지다. 또 토양 오염 등 농업의 역기능을 방지하는 의무사항을 준수해야 받을 수 있다는 점에서 ‘수동적’ 직불 성격이 짙다. 반면 선택직불제는 공익에 기여하는 활동에 자발적으로 참여해야 대상이 되는 만큼 ‘능동적’ 직불로 구분된다. 친환경농업 실천농가에 지급하는 친환경농업직불금, 경관 보전에 일조하는 작목을 재배하는 농민 등에게 지급하는 경관보전직불금이 대표적이다.

지난해 공익직불제 예산 가운데 기본직불제 비중은 94.6%였고, 선택직불제는 5.4%에 그쳤다. 전문가들은 농업의 사회적 가치를 높이려면 선택직불제 확대가 필요하다고 강조한다.

선택직불제 ‘개편’이 필요하다는 주장도 거세다. 현재 시행 중인 선택직불제는 크게 ▲친환경농업직불제 ▲친환경축산안전직불제 ▲경관보전직불제 ▲전략작물직불제 네가지다. 공익직불제 도입 전 운용하던 친환경농업직불·경관보전직불·밭농업직불제를 ‘선택직불제’라는 이름 아래 단순 통합한 것이다. 달라진 사회·농정 여건을 충분히 반영하지 못한다는 문제가 있다.

이에 따라 국회에선 선택직불제에 탄소중립직불제·경축순환직불제 등을 추가한 ‘농업·농촌 공익기능 증진 직접지불제도 운영에 관한 법률(공익직불법) 개정안’이 발의되기도 했지만, 논의는 지지부진하다.

◆지역 특성 살리고 공동 활동에 초점 둬야=‘농업·농촌 및 식품산업 기본법’은 농업·농촌의 공익 기능을 안정적인 식량 공급, 생태계 보전 등 여섯가지로 규정한다. 하지만 2007년 이후 내용에 변화가 없었다. 때문에 새롭게 부상한 사회문제를 고려해 공익 기능을 다시 정의해야 한다는 목소리가 나온다. 김홍상 농정연구센터 이사장은 “우리 농업에서 추구하고자 하는 공익적 가치가 무엇인지 명확히 하는 게 우선 과제”라면서 “선택직불제로 이런 공익적 기능을 실현할 수 있는지, 우리가 선택직불제를 통해 무엇을 할 수 있을지 고민해야 한다”고 말했다.

특히 ‘지역 특성’을 고려해 선택직불제 개편이 이뤄져야 한다는 것이 전문가들의 중론이다. 선택직불제는 공익을 실현하는 활동에 지급하는 만큼 중앙정부 주도의 하향식 제도 설계보다 지역에서 당면한 과제에 방점을 둔 상향식 운용이 이뤄져야 한다는 것이다. 김태훈 한국농촌경제연구원 선임연구위원은 “지역별로 농업과정에서 겪는 문제도, 개선이 필요한 우선순위도 다르다”며 “각 지역에 맞는 문제 해결활동을 발굴·수행해야 공익이 증진될 수 있다”고 했다.

지급 범위에 ‘공동 활동’을 포괄하는 것도 과제로 남는다. 일례로 현재 친환경농업직불제는 개별 농가와 필지별 인증을 중심으로 운용된다. 친환경농업을 확대하려면 소농이 많은 우리나라 여건을 반영해 공동 활동을 이끄는 방향으로 선택직불제가 개편돼야 한다는 것이다.

일본은 직불제를 기반으로 농민과 농촌 주민의 공동 활동을 이끌고 있다. 농지와 농업용수를 보전하고자 지역의 활동 조직이 화학비료·농약 사용을 감축하는 경우 다면적기능직불금을 지급한다.

◆선택직불제 확대·개편 방안은=농경연에서는 정부가 지침을 제시하고 농가와 지역 단위에서 세부 활동을 선택·실천하는 개편방안을 제시하기도 했다. 정부가 다양한 활동을 발굴해 선택직불제 범위를 확장하고, 지방자치단체는 지역에 맞는 세부 계획을 세워 성과 평가를 진행하는 식이다.

단기적으로 현행 선택직불제를 강화해야 한다는 의견도 나온다. 임영아 농경연 연구위원은 “친환경농업직불제는 지원 단가가 오랫동안 동결돼 있어 상향이 필요하다”며 “지급 상한면적도 기본직불제와 비슷한 수준으로 올리는 것을 검토해야 한다”고 말했다.

농업환경보전 프로그램 등을 개선해 선택직불제로 확대하는 방안도 제기된다. 프로그램을 일정 기간 진행하고 실효성 등을 점검해 선택직불제로의 단계적인 편입을 검토하는 식이다.

농식품부 관계자는 “내년에는 친환경농업직불금·전략작물직불제 운용 때 밀의 지원 단가를 높일 수 있는 방안을 검토하고 있다”며 “공익직불제 목적인 공익 증진에 기여하는 방향으로 제도를 개선하겠다”고 했다.