정부는 2027년까지 공익직불제 재정규모를 5조원으로, 지금보다 2조원가량 확대한다는 구상이다. 공익직불제는 농가소득을 안정시키고 이를 토대로 농업 구조를 개선해 농업·농촌의 공익성을 확대하려는 취지로 도입한 정책이다. 하지만 제도를 운영하는 과정에선 ‘농가소득 안정’과 ‘농업 구조 개선’이란 목표가 상충하는 모습도 발견된다. 때문에 공익직불제가 겨냥하는 소농 소득 안정과 농정의 필연적 방향인 농업 규모화를 어떻게 조화시킬지가 쟁점으로 떠올랐다. 5년째 제도를 운영하면서 제기된 문제점과 논란을 토대로 향후 보완할 점과 발전 방향을 짚어본다.

◆충돌하는 농업 규모화와 공익직불제=공익직불제가 농정 과제인 ‘농업 규모화’ ‘농업·농촌 세대 계승’의 걸림돌이 될 수 있다는 우려가 나온다. 기본직불제는 중소농의 소득 안정에 방점을 두고 있다. 경지면적 0.5㏊ 이하 농가에 지급하는 소농직불금, 면적이 커질수록 지급단가를 낮게 설계한 면적직불금이 대표적이다. 하지만 사실상 은퇴했던 고령농이 공익직불금을 받으려 현장으로 돌아오는 사례나 단가가 상대적으로 높은 소농직불금을 노리고 0.5㏊ 이하로 농지 쪼개기 경영을 시도하는 현상 등이 이어지며 농지 규모화, 생산성 높은 농업 구조로의 전환이 지체된다는 비판이 뒤따른다.

공익직불제 시행 후 농가는 지속적으로 감소했지만, 공익직불제 대상인 ‘농업경영체’ 증가는 오히려 두드러졌다. 농가는 2020년 103만5000가구에서 2022년 102만3000가구로 줄었지만, 농업경영체는 같은 기간 173만905개에서 181만1377개로 늘었다. 기존 농가가 더 많은 직불금을 받고자 세대 분리 등을 통해 경영체를 잘게 쪼갠 것이 원인으로 풀이된다.

특히 소농직불금의 수혜 대상 농가가 크게 늘었다. 공익직불제 시행 전인 2019년 0.5㏊ 미만 농가는 47만9000가구였지만, 2020년 53만7000가구로 12.1% 늘었다. 이 외에도 대도시 인근에서 농업경영체가 증가해 ‘가짜 농민’ 논란이 가열되기도 했다.

장민기 농정연구센터 소장은 “공익직불이 은퇴 없는 농업활동, 농지의 세분화 등을 강화하는 도구로 작동하면 자연스러운 농업·농촌 세대 계승의 장애물이 될 수 있다”고 지적했다.

전문가들은 농지 모니터링 강화, 농지이양 은퇴직불제 시행을 토대로 공익직불제와 농업 생산성 향상 간 조화를 모색해야 한다고 조언한다. 김태훈 한국농촌경제연구원 선임연구위원은 “현재 공익직불제 시스템을 전산화하고 있어 이를 기반으로 모니터링을 강화하면 농지 쪼개기를 줄일 수 있다”며 “(올해 시행하는) 농지이양 은퇴직불제는 매도를 전제로 하는 만큼 농지가 청년에게 이동하는 기반이 될 수 있다”고 말했다.

농림축산식품부 관계자는 “5년째 제도를 운영한 결과, 세대 분리로 소규모 농가가 증가하는 현상은 거의 마무리 단계인 것으로 보인다”며 “(농지 규모화를 위해) 2㏊ 미만 면적의 직불금 단가를 인상하는 방안을 검토하고 있다”고 밝혔다.

◆준수사항 정비 방안은=기본직불금 감액 기준이 되는 농가 ‘준수사항’ 개선도 과제로 남아 있다. 준수사항은 공익직불제의 공익 기능을 이행하는 취지에서 마련됐다. 준수사항을 위반하면 항목당 직불금이 10% 깎이고, 3년간 위반이 지속되면 최대 40%까지 감액된다.

하지만 현장에선 17가지에 달하는 준수사항이 지나치게 많다는 반응이 나온다. 이런 준수사항이 농업·농촌의 공익성 실현과 연결고리가 약하다는 것도 문제점으로 꼽힌다.

특히 최근 논란이 된 준수사항은 ‘마을공동체 공동활동’이다. 강정현 한국농촌지도자중앙연합회 사무총장은 “인구소멸로 거점에서 멀어져 여기저기 흩어져 사는 농촌주민이 늘고 있다”며 “특히 고령화가 빠른 농촌에서는 공동체 활동을 위해 모일 여건이 충분치 않다”고 설명했다. 김 선임연구위원은 “마을공동체 공동활동은 선택직불제를 통해 운영하는 방안을 검토할 필요가 있다”고 주문했다.

농식품부 관계자는 “준수사항이 농업·농촌의 공익 증진 효과와 직결되도록 선택직불제와 연계를 강화하고, 현장의 부담을 줄일 수 있는 방향으로 전면 개편할 계획”이라고 전했다.

◆사각지대, 예산 확대도 쟁점=임차농으로 대표되는 공익직불제 사각지대도 과제다. 임차농은 2022년 기준 전체 농가의 절반에 육박한다. 임차농이 공익직불금을 받으려면 임대차계약서가 필요하다. 하지만 소유권자가 불확실한 농지, 자경농지 양도소득세 감면 등을 이유로 임대차계약을 맺지 않는 사례는 충분히 개선되지 않았다. 농식품부도 이같은 임차농 관련 제도의 개선 필요성을 인식하고 내부 협의를 지속하고 있는 것으로 알려졌다.

예산 확대도 쟁점이다. 일각에서는 전체 농업예산의 증액 없이 공익직불제 예산만 확대할 경우 자칫 다른 정책사업의 예산이 축소되는, ‘아랫돌 빼서 윗돌 괴기’에 그칠 것으로 우려한다. 농업의 미래 성장 방향과 공익직불제를 조화시키는 예산 확대에 힘써야 한다는 주장이 나오는 배경이다.