식량자급률이 해마다 들쭉날쭉한 모습을 보인다. 식량안보를 강화하려면 자급률 제고를 위한 실질적 수단을 마련하고, 국내외에서 식품을 안정적으로 조달하는 체계를 갖춰야 하는데 이를 위해선 법제 정비가 필요하다는 지적이 나온다.

◆농지 보전, 자급률 제고 열쇠=국민 입장에서는 공급이 충분하다면 식량이 자급되든 수입되든 민감성은 크지 않다. 하지만 감염병·전쟁·기후위기 등으로 국제 식량 공급망이 언제든 불안정해질 수 있는 만큼 어느 정도 자급률을 제고하려는 노력이 필요하다는 점을 부인하긴 어렵다.

문제는 정부가 자급률을 높이겠다는 약속만 할 뿐 전혀 지키지 못하고 있다는 것이다. 대신 화살이 안 맞으니 과녁을 옮기는 식으로 자급률 목표치를 임의로 조정해왔다.

2011년 식량자급률을 2015년까지 57%, 2020년까지 60%로 높이겠다던 정부는 2013년 목표 달성 시점을 각각 2년 뒤로 미뤘다가 2018년에는 2022년까지 55.4%를 이루겠다면서 목표치를 낮춰 잡았다. 그러다 2022년말에는 2027년까지 55.5%를 달성한다는 계획을 다시 내놨다.

2022년 기준 식량자급률이 49.3%를 기록하면서 전년 대비 반짝 상승하긴 했지만 그동안의 하락세에 비춰 보면 정부의 이번 목표도 달성을 기대하긴 쉽지 않다. 전문가들은 목표 달성을 위한 구체적 수단이 결여된 탓이라는 분석을 내놓는다.

특히 자급을 위한 핵심 기반인 농지의 적정 면적과 농지 보전을 위한 실효적 수단이 법에 명시되지 않았기 때문이라고 보는 이가 많다. 박석두 GS&J 인스티튜트 연구위원은 “식량자급률과 농지 보전 목표가 선언에 그칠 뿐 법적 근거가 부재한 상황 속에서 이를 달성하기 위한 수단은 전혀 작동하지 않고 있다”고 꼬집었다.

최근 한국법제연구원이 발간한 ‘식량안보 강화를 위한 글로벌 규범 동향과 법제 대응방안 연구’ 보고서에 따르면 선진국 상황은 다르다. 일본은 ‘식량·농업·농촌 기본계획’에서 식량자급률 목표치와 이를 달성하기 위한 농지면적, 경지 이용률 등을 상세히 제시한다. ‘농업진흥지역의 정비에 관한 법률’은 농정당국이 지방자치단체별로 어느 수준의 농용지(우리의 농업진흥지역)를 확보해야 하는지를 포함해 농용지 기본지침을 수립하도록 규정한다.

다행히 최근 국내에서도 정부가 농지 기본방침을 수립하면 지자체가 이에 따라 관할 농지 관리에 관한 기본·시행계획을 세우도록 하는 내용으로 ‘농지법’이 개정됐다. 명확한 정부 방침과 정부·지자체 간 역할 분담 체계가 마련될지에 관심이 쏠리고 있다.

박기선 한국법제연구원 부연구위원은 “우리 ‘농지법’은 우량농지 보전을 지원하는 방식이 아니라 행위를 규제하는 방식을 취하는데 중국처럼 (농지 보전을) 지원하는 방안도 법에 명시할 필요가 있다”고 주장했다.

◆안정적 식량 조달 체계 구축해야=장기적으로는 자급뿐 아니라 수입을 포함해 안정적으로 식량 조달 체계를 구축하는 데 공을 쏟아야 한다는 게 전문가들 중론이다. 농지규모가 작은 우리나라는 자급률을 무한정 높이는 게 불가능한 데다 자급률이 농촌의 이익과 동떨어지는 경우도 있어서다. 단적으로 2022년 식량자급률 상승은 2021년산 쌀 생산량 증가에 기인하는데, 농촌에선 이때가 ‘역대급’ 쌀값 폭락으로 신음한 시기였다.

실제 선진국들은 국내외 식량 상황 모니터링을 강화하는 등 다양한 식량안보 방안을 법적으로 갖추고 있다.

앞선 보고서에 따르면 영국 ‘농업법’은 국무장관이 3년 주기로 세계 식량 가용성, 식량 공급원, 식량 공급망의 회복력, 식품에 대한 가계 지출 등이 포함된 식량안보 관련 데이터를 수집해 의회에 보고하도록 규정한다. 또 국무장관이 농식품 공급망에 속해 있거나 관련 있는 자에게 정보를 요구할 수 있도록 권한을 부여한다.

독일의 경우 ‘공급 위기 시 식량의 기본적인 공급 확보와 공급 위기에 대한 사전조치에 관한 법률’을 통해 연방정부가 식량위기 상황에서 시장에 개입할 수 있는 근거를 마련해뒀다. 연방정부가 식품회사로부터 정보를 제공받고, 필요한 경우 식품회사의 비축과 유통을 통제하는 명령을 공포할 수 있도록 규정한 것이다.

박 부연구위원은 “대응도 중요하지만 식량위기가 발생하지 않도록 사전적 대비 체계를 갖추는 게 더 필요한 만큼 우리도 ‘농업·농촌 및 식품산업 기본법’에 상시 모니터링을 위한 정보 수집 등의 근거를 마련하는 방안을 고민해야 한다”고 밝혔다.

이어 “공공비축제도는 식량안보 강화를 위한 필수 수단이지만 우리의 경우 쌀 중심으로 운영되고, 밀·콩은 공공비축 목표가 명확한 근거 없이 설정되는 데다 달성 여부도 제대로 모니터링되지 않고 있다”면서 “공공비축제도 운용에 관한 사항을 구체화하기 위한 ‘양곡관리법’ 하위법령 마련이 필요하다”고 덧붙였다.