농특위 농지제도 개선 토론회[한국농어민신문 고성진 기자] 
대통령 직속 농어업·농어촌특별위원회는 3일 국회의원회관에서 '농지의 공공성 회복과 이용·보전·관리 방안 모색을 위한 국회 연속 토론회'를 열고 농지 임대차 제도 개편 방안을 논의했다. 경자유전 원칙은 유지하되 현실의 농지 이용 실태를 반영해 음성적인 농지 임대차를 양성화해야 한다는 공감대가 형성되고 있다. 제도화 과정에서 임차농 보호장치를 강화하고, 임대차를 농지 이용 집적을 위한 정책 수단으로 활용해야 한다는 의견도 제시됐다.
대통령직속 농어업·농어촌특별위원회(농특위)는 3일 국회의원회관에서 ‘농지의 공공성 회복과 이용·보전·관리 방안 모색을 위한 국회 연속 토론회’를 열고, 농지제도 개선 방향을 논의했다. 한국종합농업단체협의회와 농민의길, 한국농축산연합회, 전국먹거리연대가 공동 주관한 이번 토론회는 5회 연속 토론회의 첫 행사로, ‘농지 임대차 제도 개편 방안’을 주제로 진행됐다.
전체 농지 절반이 임대차···경자유전 원칙 훼손 아닌 현실에 맞는 재해석 필요
발제를 맡은 송재일 농특위 농지제도개선TF 위원(명지대 법학과 교수)은 “헌법 제121조 경자유전 원칙은 농지 투기 방지와 농민 권익 보호를 위한 핵심 가치”라면서도 “고령화와 비농업인의 농지소유 증가로 전체 농지의 절반가량이 임대차 형태로 이용되고 있어 임차농이 보호받기 어려운 제도적 사각지대가 존재하고 있다”고 진단했다. 이어 “경자유전 원칙을 훼손하자는 것이 아니라 농업구조 개선 관점에서 현실의 농지 이용 실태를 반영하는 방향으로 재해석해야 할 시점”이라고 강조했다.
송 위원은 해외 주요국도 경자유전 원칙을 유지하는 가운데 농지 관련 법제를 현실에 맞게 발전시켜 왔다고 소개했다. 스위스·포르투갈·헝가리 등은 헌법에, 미국·독일·프랑스·일본 등은 법률에 경자유전 원칙을 각각 규정하고 있다. 이들은 공통적으로 경자유전 원칙의 입법 취지와 기본 내용은 유지하면서도 ‘농지 거래 제한’ 단계에서 임대인과 임차권 보호, 농지 소유 자격 확대 등 ‘농업구조 개선’ 방향으로 법제를 발전시켜 왔다는 것이다.
이와 함께 송 위원은 농지보전과 실경작 중심의 합리적 이용이라는 두 축이 균형을 이루는 법 개정이 필요하다고 강조하며, 특히 임차농 보호장치 강화를 핵심 과제로 제시했다.
그는 “독일과 프랑스는 별도의 농지소유 자격을 제한하지 않으나 농지거래허가제, 선매권, 경작권허가제 등을 통해 실경작자 중심의 농지 이용을 유도하고, 최소 임차 기간도 프랑스 9년·독일 12년 등으로 우리나라의 3년(다년생 5년)보다 훨씬 길다”며 “독일과 프랑스는 농업청이나 농업법원을, 스위스는 농지임대차법원을 운영해 분쟁 관리도 하고 있다”고 설명했다. 
‘농지농용’으로 제도 전환···실경작자 보호 원칙 명문화·개인 간 임대차 허용 주문도
지정토론에서 참석자들은 농업 현장에서 임차농 비중이 높은 현실을 감안하면 임대차를 제한하기보다 제도권 안에서 관리할 수 있도록 현실적인 제도 개편을 추진해야 한다는 데 공감대를 보였다.
박석두 한국농어촌사회연구소 이사장은 “경자유전 원칙을 유지하면서 임대차를 농지 이용의 효율화와 농업경영체 육성, 농지 이용 집적을 위한 핵심 수단으로 활용해야 한다”며 “궁극적으로 농지는 농업용으로 이용해야 한다는 ‘농지농용’ 중심으로 제도를 전환할 필요가 있다”고 강조했다.
박 이사장은 “개편의 중점은 누가 농지를 소유할 것인가가 아니라 누가 어떻게 농지를 이용하도록 할 것인가에 둬야 한다”면서 “임차인의 자격 및 우선권 등에 중점을 두고 농지임대차 신고·등록·관리를 포괄하는 종합적인 농지임대차 관리제도를 도입하고, 다양한 인센티브와 임대인 우대 조치를 통해 활성화를 유인해야 한다”고 제안했다.
구체적인 방안으로는 △농지법상 임차인이 농지를 효율적으로 이용할 수 있는 허용 범위 확대 △농지임대차 신고제도 도입 △농지이용증진사업 확대를 통한 농지 이용 집적 △농지전담관리기구 도입 △농지임대인 우대 조치 등을 제시했다.
임대차 활성화를 위해 임차농 보호 강화가 필수라는 목소리도 이어졌다. 유정현 전 경기도친환경농업인연합회 청년위원장은 “현행 농지법에서 실경작자 보호가 충분하지 않아 임차 안정성이 중요한 친환경농업은 그동안 축적된 생산 기반이 단기간에 무너질 수 있다”며, 실경작자 보호 원칙의 명문화, 임대차 등록제·양성화 확대, 장기 임대차 제도 확대 등을 제안했다.
윤관호 한국들녘경영체중앙연합회 사무총장도 임대차 양성화 과정에서 실경작자 보호를 강조하는 한편 “농지은행이 청년농 지원 중심으로 운영되면서 중장년 농업인들은 농지 확보에 어려움을 겪고 있다. 일반 농업인은 개인 간 임대차를 허용해 농지를 확보할 수 있도록 해줘야 한다”고 주장했다.
장민기 농정연구센터 소장은 임대차 활성화 방향에 대해 “관행과 현장의 괴리를 해소하는 것도 중요하지만, 장기적으로는 분산된 농지를 집적하는 것이 목표가 돼야 한다”면서 “농지이용증진사업이나 특례지구를 활용해 단계적으로 집단화를 추진하고, 농지은행에도 적극적인 역할을 부여해야 한다”고 강조했다.
농지 전수조사 개선 요구 잇따라···‘실경작자 구제 특례’ 신설 등 농업인 불이익 최소화 목소리
정부가 추진 중인 농지 전수조사와 관련해서도 개선 요구가 잇따랐다.
송재일 위원은 ‘실경작자 구제 특례’ 신설을 요구하며 “조사 과정에서 불법 임대차가 적발될 경우 선의의 임차농에게는 3~5년간 경작권을 유지할 수 있도록 유예기간을 부여하는 농지법 개정이 필요하다”고 말했다. 이와 함께 친환경농업 임대차보호 특별법 제정, ‘임대차 양성화 기간’ 운영과 인센티브 제공 등도 제안했다.
유정현 전 위원장은 “농지은행 시행지침에서 한시적으로 자진신고를 통해 불법 임대차를 양성화하는 기회를 부여하고 있지만 제대로 알려지지 않고 있다”며 “사전 홍보를 강화해 농업인이 불이익을 받는 일이 없도록 해야 한다”고 말했다.
채호진 전국농민회총연맹 제주도연맹 사무처장은 “농지은행의 위탁·매입이 우량 농지를 중심으로 선별적으로 이뤄지고 있어 이번 전수조사와 연계한 농지 문제 해결에 한계가 있다”면서 “농지은행의 임대 대상자 우선순위도 재검토할 필요가 있다”고 지적했다.
이에 대해 허정은 농림축산식품부 농지과 서기관은 “전수조사에서 선의의 임차농을 어떻게 구제할 것인지 집중적으로 검토하고 있다”며 “개인 임대차의 전면 허용 문제는 신중하게 접근해야 하고, 현실적으로 농지은행을 활용하는 방안을 고민해 볼 수 있다”고 말했다. 이어 “농지이용증진사업은 지구를 지정해 농지 교환·분할을 촉진하고 경지 정리와 기계화를 지원하는 제도인 만큼 이런 역할을 농지은행이 수행할 수 있을지도 함께 검토하고 있다”고 덧붙였다.
한편 농특위는 이날 토론회를 시작으로 12일 농지 세제 개편, 19일 농업진흥지역 농지의 보전·관리 정책, 26일 농지관리전담기구 신설 및 농지종합 DB 구축, 9월 9일 쟁점 종합 토론 등 농지 제도 개선을 위한 공론화를 추진한다. 이를 토대로 마련한 개선안을 관련 부처에 전달하고, 국회를 통해 법률 개정에도 나설 계획이다.
고성진 기자 kosj@agrinet.co.kr
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