직불제 개편은 직불금 뿐만 아니라 수급 및 가격 정책, 농지제도, 농민 자격, 의무 기준, 예산 확보 등 농정 전반에 대한 논의가 필요한 큰 작업이다. 문제는 정부여당이 내놓은 개편안이 정책의 명칭과 기본 방향 말고는 어느 것도 구체적인 것이 없다는 점이다. 특히 정부 안은 그동안 쌀 소득을 뒷받침해온 쌀 변동직불금을 폐지하는 내용을 담고 있으면서도 쌀 수급이나 쌀 소득 안정에 대한 대책은 명확히 내놓지 않아 우려가 커지고 있다.

연 41만톤 의무수입 등 문제인데
직불금 탓 쌀 생산 유발 주장
실제 재배면적·생산량 되레 줄어

쌀값 20년 전 수준으로 ‘뚝’
경영비는 47%나 껑충 올라
수급·소득 해결 못한 정부 탓인데
‘폐지’ 주장하며 대책도 안내

“농가들에 중요한건 가격 안정
아무 대책 없는 폐지는 안 될 말”

◆쌀 농사 짓는 게 죄라고?

지난 2005년부터 시행되고 있는 현행 쌀 변동직불제는 쌀 재협상에 따른 양정 개편으로 식량안보를 위한 공공비축제와 함께 농가소득 안정을 위해 도입된 제도다. 이는 여러 한계에도 불구, 추곡수매제가 폐지되면서 구조화된 가격변동의 위험으로부터 어느 정도 농가소득을 뒷받침해왔다. 박근혜 전 대통령은 2012년 대선 때 고정직불금 ha당 70만원에서 100만원으로 인상, 목표가격 80kg당 23만원으로 인상을 약속했었다. 문재인 대통령은 2017년 대선에서 “쌀 가격이 20년 전으로 후퇴했다”며 목표가격에 물가상승률을 반영해 인상하고, 공익형직불제 중심으로 직불제를 확대하겠다고 공약했다.

쌀 변동직불금이 갑자기 천덕꾸러기로 지목된 것은 2018년 하반기부터. 5년 마다 목표가격을 정해야 하는 시기가 도래하자 정부 여당이 쌀 변동직불금을 폐지하고 직불제를 개편하는 내용으로 2018년 11월15일 ‘농업소득 보전에 관한 법률 개정안’을 의원입법으로 발의하면서다.

정부의 논리는  농업직불금의 81%(2017년)가 쌀에 집중돼 생산을 유발하고 수급 불균형을 초래한다는 것이다. 또한 상위 7%인 3ha 이상 농가가 직불금의 38%를 수령하는 반면 쌀농가의 72%에 달하는 1ha 미만 농가는 29%만 수령해 대농에 편중된다는 논리다.

그러나 수급 불균형 문제의 원인은 다양하다. 팩트를 따져 보면 쌀 재배면적과 생산량은 감소추세다. 실제 벼 재배면적은 1987년 126만2324ha를 정점으로 감소하기 시작해 2004년 100만1159ha, 2005년 97만9717ah로, 2018년 73만7673ha로 줄어들었다. 최근 10년간 연평균 2.5%가 감소하고 있다. 이는 쌀 가격 하락에 따라 다른 작목으로 전환하거나 농지를 타용도로 개발했기 때문이다. 이처럼 생산이 감소하고 있지만, 식생활 변화로 소비 감소 속도가 매우 빠르다. 특히 UR 협상, 2004년 쌀 재협상에서 늘어난 의무수입량이 연간 41만 톤이나 공급되는 게 또 다른 구조적 부담이다. 변동직불금을 많이 받는 바람에 농민들이 재배를 늘려서 생긴 문제라고 하는 것은 치우친 분석이다.

◆쌀 농가가 무슨 이익을 챙겼기에...

직불금이 쌀과 대농에 편중된다는 논리에도 불만이 크다. 세계무역기구(WTO) 체제 대응을 이유로 1995년부터 규모화와 전업농 육성을 정책목표로 삼아온 것은 다름 아닌 정부다. 2004년 쌀 전업농 육성 종합대책은 2010년까지 평균 6ha 규모의 쌀전업농 7만호가 전체 쌀 생산의 50% 이상을 담당, 도시가구와 대등한 소득을 올리도록 하겠다는 계획이었다.

그러나 지난 20년 동안 쌀 수익성은 계속 악화돼 왔다. 문재인 정부 출범 이후 다소 나아지고는 있지만, 20년 간 평균적으로 80kg당 15만원 중반대에서 명목가격이 형성돼 실질가격은 하락한 상태다. 본보가 전문가들과 계산한 결과 2015년 가치로 환산한 실질기준으로 1999년~2003년 22만7245원에서 2014년~2018년 15만3500원으로 크게 하락했다. 반면 지난 20년(1998~2017)간 쌀값이 바닥 일 때 경영비는 47%나 올랐다. 그 결과 쌀 소득은 28%나 감소했다. 이는 2000년~2018년 사이 10a당 논벼 순이익이 연평균 1.5%씩 하락했다는 통계청 발표에서도 뒷받침된다.

쌀값은 20년 전 수준으로 떨어졌고, 변동직불금을 지급해도 가격 하락이 커서 쌀 소득은 감소했다. 쌀 수급도, 소득도 해결하지 못한 것은 명백히 정부의 정책 실패다. 이를 반성해야 할 관료들이 하루아침에 개혁의 주역인 양 쌀 탓, 농가 탓을 하는 것은 볼썽사납다.

◆변동직불제 대체할 대안 있나

많은 이들이 우려하는 것은 정부 개편안이 쌀 변동직불제와 목표가격을 폐지한다고 하면서, 이에 상응한 수급이나 소득안정 대책은 제시하지 않고 있기 때문이다. 정부 입장은 “직불제 개편에 따라 쌀의 수급균형이 달성되어 쌀 가격이 안정될 것으로 판단되지만, 향후 세부 방안 마련 시 합리적 수준의 수확기 시장안정장치의 제도화 방안 등에 대해서도 검토할 계획”이 전부다.

시장안정장치는 직불제 법안과 별도로 국회에 제출된 양곡관리법 개정안의 ‘자동시장격리제’가 논의된다. 이는 쌀의 초과 공급량을 매입을 통해 시장에서 격리하는 제도지만, 아직 내용과 효과가 구체화 된 것은 없다. 따라서 그동안 쌀농가의 소득은 물론 농업의 균형을 잡아 오던 쌀 변동직불금은, 그것을 대체할 수 있는 대안이 확실하지 않으면 폐지해선 안 된다는 게 각계 의견이다.

윤석원 중앙대 명예교수는 “농가들에게 가장 중요한 것은 가격 안정인 만큼 변동직불금 폐지는 안 될 말”이라고 못박았다. 그는 “시장격리로 가격을 유지할 수 있다는 정부 논리는 곧 변동직불과 목표가격을 유지해도 시장격리로 가격이 내려가지 않으면 직불금을 지급하지 않아도 된다는 논리”라며 “그렇다면 초과 물량 격리 품목을 쌀뿐 아니라 사과, 배, 고추, 양파 등 주요 품목으로 확대하는 정책을 펴야 한다”고 주문했다. 양승룡 고려대 교수는 “변동직불제를 폐지한다는 것은 농가가 가격위험을 떠안게 되는 것”이라며 “변동직불제를 폐지하고 그 예산으로 고정직불금을 올려주는 것은 조삼모사에 지나지 않는다”고 비판했다.

이정환 GS&J 인스티튜트 이사장은 “앞으로 농정은 쌀 등 주요 작물에 대해 생산 비연계 방식, 합리적 수준의 기준가격을 내용으로 ‘가격변동대응직불제’와 ‘공익형직불제’ 양 축의 선진국형 농정으로 가야 한다”면서 “그러나 당장 쌀 변동직불금 먼저 폐지한다면 경영 안정도 공익성도 놓치게 될 것”이라고 우려했다. 그는 “이 두 가지는 같이 가야 하는 문제이므로 일단 변동직불을 유지하면서 목표가격을 합리적으로 정한 다음 가격변동직불제와 공익형 개편을 논의하는 것이 순서”라고 지적했다. 특히 그는 “재정 문제는 농특위 안대로 농업예산의 50%를 직불로 한다면 7조~8조원으로 충분히 가능하다”고 강조했다.

재배면적과 농가수가 줄었다고 해도 쌀은 경지면적의 절반을 넘고, 농가수도 56%로 우리 농업의 기둥이다. 만일 쌀 농가들이 다른 작물로 전환한다면, 곧바로 모든 작물로 가격 불안이 확산될 것이다. 이정환 이사장은 “벼 재배면적 중 1%만 다른 작물로 이동해도 그 작물 가격은 폭락할 수 밖에 없어 벼 재배면적이 급감하면 농업 전체가 충격을 받는다”고 말했다.

실제 양성범 단국대 교수의 예상에 따르면 쌀 대신 채소 생산이 1%만 증가해도 1929억~3543억원의 매출 손실이 발생하고, 2%가 증가하면 5966억~1조898억원, 5%가 증가할 경우 1조237억~1조8613억원의 손실이 발생한다. 확실한 수급 및 가격 안정 대책 없이 변동직불금 폐지로 작목을 전환시킨다는 정책이 ‘교각살우’의 결과를 초래할 수 있다는 우려가 나오는 이유다. 정부는 이 문제에 분명한 답을 제시해야 한다.

▲ 정부가 쌀 변동직불을 폐지하려 하는 바람에 미래에 대한 고민에 빠진 농민 유광연 씨. 앞으로 쌀 값이 어찌 될지 몰라 막막하다.

◆강화군 유광연 쌀 재배농민 “공익형직불제도 좋지만 중요한 건 쌀값 안정”

생산비는 계속 오르는데
변동직불금마저 없으면 암울
임대인·임차인은 갑을관계
직불금 부당수령 해결 힘들 듯
쌀 포기하고 다른 작목 전환땐
다같이 ‘폭락 도미노’ 빠질 것

“농사를 계속 지어야 할지, 희망이 안 보여요. 목표가격하고 변동직불금이 없어지면 가격 하락으로 어떻게 될지 알 수 없습니다.” 인천시 강화군에서 대규모로 쌀 농사를 짓는 유광연씨는 정부의 직불제 개편과 관련, “공익형직불제도 좋지만, 농가 입장에서 가장 중요한 것은 쌀 값 안정”이라고 강조했다.

“20년 전에 여기 쌀값이 80가마당 18만원이었는데 올해도 18만원대입니다. 인건비를 비롯해 농기계, 농자재 등 생산비는 계속 올랐고요. 변동직불금마저 없앤다면 쌀농사의 앞날을 그릴 수가 없어요.”

그는 쌀농사 규모도 크고, 상당한 시설장비로 가공까지 하는, 전국에서도 손꼽히는 농민이다. 그런 그가 “변동직불금이 폐지되면 앞이 캄캄하고 답이 안 보인다”면서 “자식들이 농사에 관심을 보여도 앞으로 쌀값이 어떻게 될지 몰라 답을 못하고 있는 형편”이라고 고충을 토로한다.

"쌀값이 80kg 가마당 20만원일 때 생산비를 대략 10만원으로 보고 이걸 제하면 순이익이 가마당 10만원인데, 그럼 1000가마를 생산해야 1억을 버는 겁니다. 가격이 15만원으로 떨어지면 5000만원, 13만원이면 3000만원으로 떨어져요. 연봉 개념으로 보면 가격에 따라 소득이 300%가 왔다 갔다 하는데, 이것을 믿고 어떻게 직장 그만두고 농사지으라고 할 수 있겠어요?”

쌀 값 안정을 최우선으로 치는 데는 이유가 있다. 그것은 직불금을 확대한다고 해도 실경작자인 임차농이 그것을 다 수령하는 게 아니라 지주가 이익을 보기 때문이다.

그는 20015년산 쌀값이 13만5000원으로 떨어졌을 때를 예를 들어 설명한다. “땅을 빌려 1ha(3000평)에서 쌀이 60가마가 나왔어요. 이중에서 지주에게 임대료 25%, 15가마를 주죠. 그럼 이 분은 고정직불금 100만원에 변동직불금 170만원, 임대료로 15가마에 200만원을 받아서 470만원을 소득으로 올려요. 반대로 임차농은 60가마 중 45가마의 조수입이 600만원이지만, 가마당 13만5000원에서 생산비 10만원을 제하면 가마당 3만5000원씩 150만원~200만원 밖에 못 버는게 현실입니다.” 직불금이 커지면 커질수록 이 문제는 심화된다. 그래서 “현장 농민 입장은, 직불제도 중요하지만, 쌀값을 안정시키는 정책이 가장 중요하다”는 얘기다.

직불금을 경작자가 아닌 지주가 받는 건 부당수령 아니냐고 묻자 그는 “농촌사회에서 그걸 바로잡는 건 불가능해요. 고발을 할 수 없어요. 왜냐면 임대인과 임차농은 갑-을 관계거든요.”라고 답했다. “만일 임차농이 직불금을 타겠다고 하면 땅을 빌려준 이가 그래요. ‘다른 사람은 나한테 직불금 주고 농사짓는데, 그럼 난 이 논 그 사람한테 빌려 줄래’ 이렇게 되거든요.”

그는 이 문제가 세금 문제와 연결된다고 했다. “지주들은 직불금을 자기 앞으로 하면 나중에 팔 때 양도세를 안내는데, 너한테 직불금 주면 내가 세금을 내게 되니까 다른 사람에게 땅 주겠다 이래요. 실제로는 안 그런데도 겁이 나서. 본인이 짓는 거로 하고, 직불금도 자기가 타고, 농약 비료도 자기 앞으로 사야 된다고 해요.” 현행 관련법은 8년 이상 자경요건을 갖추면 농지를 매도할 때 양도세를 100% 면제받는다.

그는 “쌀에 제일 많은 농가가 분포돼 있는데, 쌀을 포기하고 다른 작목으로 전환하면 원예, 특작, 축산 할 것 없이 모든 작목이 폭락의 도미노에 빠진다”며 “쌀 가격 안정을 위해 변동직불을 존치한 상태서 가용 예산을 집중, 강력한 생산조정제를 시행해야 한다”고 주장했다. “차량 10부제처럼 농지 10부제로 생산조정을 하는 겁니다. 매년 벼 면적의 10%에 대해 휴경을 조건으로 농사지을 때 소득만큼 보상하되, 농지 이력제로 10년에 한 번 모든 농가가 공평하게 참여하면 매년 40만톤 정도의 생산조정이 가능합니다.”

“농민은 소득 안정이 제일 중요하다”며 “쌀값을 안정화하는데 모든 정책을 집중해 달라"는 현장 농민의 호소에 농정의 해답이 있지 않을까?