김태연?단국대학교

환경오염?증가도?다원적?기능의?결과
국토경관·환경자원·생태계?보전?등
농업의?‘공공재’?공급?기능?주목해야

작년부터?농업계를?뜨겁게?달구었던?이슈?중에?헌법?개정안에?‘농업의?공익적?가치’를?반영하고자?했던?캠페인이?있다.?우여곡절?끝에?정부가?발의한?헌법?개정안?제129조?1항에?“국가는...(중략)...농어업의?공익적?기능을?바탕으로...”라는?표현이?포함되면서?이?캠페인은?성공을?거둔?것으로?평가된다.?많은?농업계?관련자들이?한?목소리로?요구한?결과인?것?같다.?그런데,?그?과정에서?아쉬운?점은?‘농업의?공익적?가치’가?무엇인지에?대한?논의는?제대로?이루어지지?못했다는?것이다.?그냥?모든?사람들이?‘상식적으로’?알고?있는?것으로?치부되어?버렸다.?그런데,?지방선거와?동시?개헌이?무산된?현?상황에서,?각종?언론?기사와?칼럼,?농업관련?토론회에서?‘농업의?공익적?가치’를?주제로?논의가?이루어지고?있고,?학회에서도?학술대회?주제로?‘농업의?공익적?가치’를?선정하고?있다.?그?의미가?그리?간단치?않다는?것을?반영하는?것이라고?생각한다.?그래서?농업의?공익적?가치를?어떻게?판단해야?하는지에?대해서?국내외?문헌을?토대로?필자의?의견을?피력해?보려고?한다.

농업의?다원적?기능?:?환경오염을?증가시키는?것도?다원적?기능의?결과이다.

다원적?기능이라는?것은?하나의?산업?생산활동이?단순히?해당?상품의?생산만이?아니라?다른?효과(외부효과와?공공재)를?발생시킨다는?것이다.?긍정적으로?보면?고용창출,?국가경제성장에?기여,?국민생활안정도?포함되지만,?부정적으로?보면?대기오염,?수질오염,?에너지?고갈?등의?부정적이?효과도?포함된다.?농업도?마찬가지다.?식량공급,?자연환경보전,?수자원?및?토양?보전,?경관?및?전통문화?보전?등을?농업의?다원적?기능이라고?이야기하지만,?이런?것들을?오염시키고?파괴하는?것도?농업생산의?다원적?기능이다.?OECD?등?외국?문헌을?살펴보면,?분명하게?제시되고?있는?부분이다.?그래서?농업정책이?다원적?가치의?증진을?농정의?목표로?설정하면,?식량생산을?증가시키기?위해서?마구?사용하는?농약,?제초제,?화학비료?및?각종?생태계?및?경관을?파괴하는?농업기반시설의?설치?등도?정부가?지원해야?하는?타당한?정책이?된다.?그래서?다원적?가치를?목표로?설정하는?농정은?논리적으로?성립될?수?없다.?이점을?OECD?등의?문헌에서도?명확하게?밝히고?있다.

농업의?공익적?가치?:?농업의?다원적?가치의?긍정적인?부분이다.

그래서?농업의?다원적?가치를?정책목표로?반영하는데?있어서?‘공익적?가치’라는?개념을?사용할?수?있다.?그러나,?이?개념은?외국에서는?사용하지?않는?개념이고?전적으로?우리나라에서만?창조적(?)으로?사용하는?개념이다.?그래서?이것을?어떻게?정의할?것이냐의?문제가?우리나라에서는?중요한?쟁점으로?부각되는?것이다.?농업의?공익적?가치는??농업?농촌?및?식품산업기본법??제3조?9항에?제시되어?있다.?제대로?논의를?거친?개념은?아니지만,?어쨌든?유일한?법적?기준이다.?이것은?농업의?다원적?가치?개념을?그대로?반영하고?있지만,?‘공익’이라는?단어?때문에?긍정적인?부분만?받아들이고?있다.?그런데,?여기에는?환경?및?경관?보전?등과?같이?농업을?통해서?‘직접적’으로?공익을?발생시키는?개념도?있지만,?‘식량의?안정적?공급’처럼,?시장을?통해서?사익을?먼저?증진시키고?이후에?이것이?‘식량안보’?개념과?연결되어?‘간접적’으로?공익을?증가시키는?개념도?있다.?이렇게?간접적으로?공익을?증가시키는?것에?정부가?정책적으로?개입하게?되면,?정부지원의?형평성?논란과?함께?정당성에?관한?문제제기가?있을?수?있다.

농업의?공공재?공급?기능?:?국민이?무료로?사용하는?진짜?공익을?제공하는?기능

그래서?농업의?공익적?가치?구성?부분?중에?농업의?본질적?기능이라고?할?수?있는?‘식량공급기능’을?제외할?필요가?있다.?식량의?안정적?공급과?이를?통한?식량안보의?달성은?‘평상시’에?시장의?기능에?의해서?이루어져야?하고,?이를?위해?시장의?안정적인?관리에?정부가?노력하면?되는?것이지?직접적으로?식량안보를?달성하려고?무리하게?특정?농민들이?재배하는?품목을?지원하는?것은?오히려?농민?간의?반목과?갈등?그리고?시장의?왜곡을?초래하게?될?가능성이?높다.?‘비상시’에?농업생산을?할?수?있는?토지,?인력,?기술을?보전하는?것에?정부가?초점을?두어야?하는?것이지,?평상시에?시장에서도?처리할?수?없는?과잉공급을?식량안보?능력으로?평가해서는?안?된다.?그러므로?농업의?공익적?가치는?이제?‘농업의?공공재?공급?기능’으로?대체되어야?한다.?농민들이?농산물과?함께?자동적으로?생산하여?국민들에게?무료로?제공하는?국토경관과?환경자원,?화학적?투입재를?줄여서?만들?수?있는?수질?및?토양?오염의?감소?그리고?생태계의?보전?등이?농업이?생산하는?‘공공재’이고?이것이?농업의?공익적?가치이다.?이러한?공공재를?생산하고?나면,?농민들과?농촌주민들은?이를?활용하는?새로운?활동을?할?수?있을?것이다.?창의적인?농촌을?만들고,?새로운?일자리를?농촌에?만드는?일도?‘농업의?공공재?공급?기능’을?강화하는?것에서부터?출발해야?한다.