주요 채소류 최근 20년 사이
가격변동 등락률 15~40% 달해
농업의 지속가능성 최대 위협

▶가격위험완충제
15개 작물 보전기준가격 설정
차액의 80~90% 보전 제안
일시적 수요급변 충격 완화

▶계약거래지원제도
작황 나빠 계약물량 미확보 땐
정부가 추가 조달 손실 지원
시장가격 급등 따른 차액 보전도

농산물 가격안정 문제는 지난 수 십년간 최대 농정 현안 중 하나였다. 하지만 정부가 농산물 가격안정을 위해 추진해 왔던 수많은 정책들은 별반 실효를 거두지 못했다. 무엇이 문제였던 걸까. 대안은 무엇일까.

민간 싱크탱크인 GS&J 인스티튜트(이사장 이정환)가 이 문제에 주목, 지난해부터 3회에 걸쳐 ‘시선집중’ 시리즈를 발간하고 농산물 가격안정을 위한 정책 대안으로 두 가지 방향을 제안했다. ‘가격위험 완충제도’와 ‘계약거래 지원제도’ 도입이 그것이다.

◆새로운 가격안정정책이 필요한 이유=GS&J는 이번 연구보고서에서 농산물 가격 불안정을 농업의 지속가능성을 위협하는 최대 요인으로 꼽았다. 주요 채소류의 최근 20년 사이 가격변동률을 보면 평균 등락률이 15~40%나 되는데, △가격 하락은 농가 소득 불안정을 훨씬 더 큰 폭으로 증폭시켜 경영을 위협하고, △가격 급등은 비싼 국내산을 대체하려는 수입을 촉진시켜 국내 생산기반을 잠식하는 요인이 돼 왔다는 것이다.

특히 농업은 기상조건에 따라 단수가 변동할 수밖에 없고, 농산물 수요는 매우 비탄력적이어서, 수요와 작황 변동은 곧바로 가격 불안정으로 나타나고, 가격 불안정은 다음해 재배면적 불안정으로, 재배면적 불안정은 다시 가격 불안정으로 이어지는 특성을 갖는다.

하지만 그동안 정부가 추진해 온 가격안정사업은 기대한 효과를 거두지 못했는데, GS&J는 그 이유를 “정부 또는 생산자조직이 인위적으로 재배면적과 출하를 조정해 가격을 안정시키겠다는 생각에 기초해 정책을 설계했기 때문”으로 보았다.

가격변동성이 매우 커서 농가가 스스로 가격위험을 회피하고 수익성을 쫓아 재배면적과 재배작물을 매년 변동할 수밖에 없는 현실을 놔두고, 정부나 생산자조직이 농가의 재배면적을 조정하려는 시도가 과연 성공할 수 있겠냐는 것이다. 가격리스크가 큰 상황에서 농가는 투기적 재배경향이 강하고, 생산자조직은 재배면적 조정 역량이 부족한 상황에서 자율적 재배면적 조절을 유도하는 데는 한계가 있다는 것이다. 또한 농업관측을 통한 재배면적 추정은 표본오차와 조사오차가 있을 수밖에 없고, 작황변동이 커서 공급조절 목표 설정 자체가 상당한 역기능을 초래할 위험을 안고 있는데, 면적 조정의 책임을 누가 감당할 것이냐는 점, 농가의 무임승차 욕구를 통제하기 어렵다는 점 등도 이유로 들었다.

따라서 농산물 가격변동이 경영위험으로 이어지는 것을 억제하고, 농가가 가격위험을 회피하기 위해 매년 재배할 작물과 면적을 변동할 수밖에 없는 상황을 개선, 시장기능에 의해 재배면적과 가격이 안정되는 새로운 방안을 마련해야 한다는 게 GS&J의 판단이다.

◆가격위험완충제도 도입=이 제도는 농가가 직면한 가격위험을 완충해 경영안정을 지원하고, 재배면적 변동요인을 흡수하는 것이 목적이다. 가격 위험으로 인해 농가가 매년 재배작물을 바꾸고 면적을 변동할 수밖에 없는 상황을 개선하자는 것이다.

이를 위해 우선, 작물별로 평년가격을 반영하는 보전기준가격을 설정하고, 시장가격이 이보다 낮을 경우 그 차액의 80~90%를 보전해 주자고 제안했다. 이렇게 되면 단수나 수입, 수요의 일시적인 급변으로 가격이 급락하더라도 농가 수취액 감소율을 완화시켜 경영에 주는 충격을 완충하고, 다음해 재배면적 감소율이 낮아져 가격이 급등하지 않도록 하고 수입이 증가하는 것도 방지할 수 있다는 설명이다.

GS&J는 건고추, 마늘, 양파, 가을배추, 대파, 양배추, 호박, 고랭지 배추, 콩, 들깨, 고추, 참깨, 고구마, 쌀보리, 봄감자 등 주요 농작물 15개 품목을 대상으로 할 경우, 보전기준가격을 실질 평년가격의 100%로 하고 보전율을 90%로 하더라도, 보전총액이 연간 5000억원 수준을 넘지 않을 것으로 추정했다.

◆계약거래지원제도 도입=대부분의 농가가 판매처를 확보하지 않은 상태에서 재배면적을 결정한 후 도매시장에 출하하기 때문에 생산량과 수요에 불일치가 발생할 수밖에 없고, 그 결과 가격변동성이 커지는 만큼 거래량과 거래가격 등을 사전에 약정해 생산과 거래가 이루어질 수 있도록 정부가 나서 ‘계약거래’ 생태계 조성을 지원하자는 제안이다.

산지조직이 계약을 이행하는 과정에서 나타날 수 있는 위험, 즉 ①기상변화 등으로 계약한 농산물의 생산량이 큰 폭으로 줄어든 경우와 ②계약가격보다 시장가격이 급등한 경우 발생할 수 있는 위험을 완충해 계약 거래에 적극적으로 참여하도록 유인하자는 것이다.

GS&J는 작황이 나빠 계약물량을 확보할 수 없는 경우 계약재배지 이외의 물량을 추가로 조달해 계약을 이행하도록 하고, 그에 따른 손실을 보전하는 ‘물량확보지원사업’과, 계약 후 시장가격이 급등해 발생한 손실을 보전하는 ‘가격보전형사업’ 등 두 가지 지원사업을 제안했다.

이정환 GS&J 이사장은 “농가 경영이 안정돼야 농업이 지속가능하다. 가격이 널뛰면 다음해 재배면적이 같이 널뛰고, 그래서 또 가격이 널뛰는 악순환의 고리를 끊으려면 극단적인 가격리스크로 인한 농가의 경영 위험은 정부가 제도적으로 흡수해줘야 한다”면서 “이를 통해 소득의 불확실성이 줄고 경영이 안정되면, 농가는 재배작목 선택과 재배면적 결정에 쏟아왔던 노력을 생산성 향상과 품질향상, 조직화와 마케팅 개선에 쏟을 수 있고, 이를 통해 농업이 전반적으로 성장하는 효과를 나타낼 것으로 기대한다”고 밝혔다.