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농민이 인간답게 살 수 있는 농촌사회 건설을 위해 농촌복지 향상에 총력을 경주하고, 농업의 가치와 중요성을 국민들에게 인식시킨다.

(한국농어민신문)[이슈진단/농지 전수조사 가능한가 2] 상위 10명이 마을농지 70% 경작···농지 양극화 급속 진행 중

작성자
hannong
작성일
2020-03-04 10:04
조회
68





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농지는 누가 소유하고, 누가 이용하고 있는가. 농지는 어떤 방식으로 이용되며, 직불금은 누가 받는가.

강마야 충남연구원 경제산업연구실 연구위원이 최근 수행한 ‘충남 마을농지 소유 및 이용실태에 따른 개선과제’ 연구는 이같은 질문에서 시작됐다. 마을단위 농지조사와 주민조사를 병행해 특정 마을을 밀도 있게 들여다보고, 농정관련 행정자료를 일일이 비교 분석해 현장에서 벌어지고 있는 농지소유와 이용에 대한 ‘실체적’ 규명을 시도했다는 점에서 향후 농지법 개정과 농지정책 개선과제 도출에 매우 의미 있는 시사점을 던진다. 지난달 7일 강마야 연구위원을 만나 직접 이야기를 들었다.

농업경영체 등록 경작자와
실경작자 일치 비중 89.4%
외지인 소유 농지 대부분
1ha 미만…상속농지 추정

20~30%만 임대차계약서 작성
토지주 세금감면 혜택 등
재산상의 이유로 작성 안해

정상적 직불금 수령은 78%
6.3% 임대료 조정해 분배
소유주 전액수령 4.2% 응답

농지원부·농업경영제 등록 정보
행정리 단위까지 세분화 안돼
부재지주 등 정보 파악 한계
누락·불일치 등 정보오류 많아

◆마을이장, 조사요원으로 나서다=이번 조사대상에 선정된 마을은 충남도내 4개 행정리(자연부락)로 A마을(전형적인 농촌마을), B마을(광역시 및 소규모 도시인접지역의 농촌마을), C마을(도시인접지역의 도농복합형 마을), D마을(전형적인 농촌마을) 등이다. 먼저 마을이장들의 협조를 받아 마을내 농지 전수조사와 주민 전수조사를 실시했다. 여기에 행정으로부터 얻은 농업경영체 등록정보, 농지원부, 토지대장 등 농지관련 자료를 연계, 결합시켜 농지 소유와 이용실태를 심층 분석했다.

강 연구위원은 “실경작자가 누구인지, 직불금을 실제 누가 수령하는지 등 민감한 내부 정보를 얻어내려면 마을 현황에 대해 잘 아는 이장의 협조가 필요했다”면서 “조사의 용이성과 가능성을 중점에 두고, 평소 농지문제에 관심이 많거나, 전수조사에 응할 의사가 있는 이장들이 있는 마을을 중심으로 선택했다”고 설명했다. 다만, 이장이라고 해도 부재지주나 외지인 소유 농지에 대한 정보를 파악하기는 어렵기 때문에 이장이 인지하고 있지 못한 소유자나 이용자의 농지정보는 누락됐을 가능성이 있다고 한계점을 짚었다.

◆농지 소유·이용실태=조사대상 4개 마을의 농지소유 형태는 자가 소유가 54.1%, 임차 39.1%, 임대 2.5%, 기타(공유, 명의차용, 휴경 등) 1.6%, 모름 2.7%로 나타났다. 농업경영체에 등록된 경작자와 실경작자가 일치하는 비중은 전체의 89.4%로 조사됐다. 농지원부를 추가 분석한 결과, 다른 지역에 주소를 두고 있는 농지는 대부분 1ha 미만의 소규모 농지가 많은 것으로 나타났는데, 대부분 상속농지일 것으로 추정된다.

4개 마을농지의 약 85% 이상이 자경으로 나타나 마을농지의 농업적 이용 정도는 매우 높은 편이었으며, 서류상 지목 중 밭은 실제 지목에서 논으로 이용하는 경우가 많았다. 이는 그동안 쌀고정직불금 단가가 밭고정직불금보다 높았기 때문으로 분석된다.

특히 주목할 점은 상위 10순위 경작자가 해당마을 농지의 70% 이상을 경작, 농지 이용의 양극화가 급속히 진행되고 있음을 확인할 수 있었다. 재촌 비농가 비중이 높아지고 고령농이 많아지면서 위탁영농을 할 수 있는 중장년층과 전업농, 대농 일부가 마을농지를 대부분 경작하고 있는 것이다. 이 상위그룹에는 마을 이장이 포함돼 있었다.

◆조사과정에서 확인된 문제들=임대차 계약은 현실에서 제대로 작동하지 않았다. 임대차계약서를 작성하는 경우는 20~30%에 불과했다. 이유는 매우 다양한데, 실제 토지주가 세금감면 혜택 등 재산상의 이유로 작성하지 않는 경우가 대부분이었다.

△기존 농민의 경우 자경으로 인정받으면서 임대인-임대차간 구두 합의를 통한 임대차 관행이 있는 경우 △농업경영체 등록되어 있어 부재지주인 것이 드러날까봐 하지 않는 경우 △농사를 짓지 않는 것이 드러나면 상속세·증여세 감면 혜택을 못받기 때문에 일부러 하지 않는 경우 △가족과 합산해 8년간 자경하면 양도소득세 감면혜택이 있으므로 신고하지 않는 경우 △부동산 중개업자가 농지 투자자와 중간에서 임의로 임대하는 경우 등이다. 결국은 모두 ‘돈(세금)’과 연계되어 있는 문제다.

농지원부나 농업경영체 등록정보가 행정리 단위(자연마을)까지 세분화되어 있지 않아 마을별 부재지주나 외지인 소유에 대한 정보를 파악하기 힘들다는 점도 드러났다. 이는 농지관련 행정 자료 뿐만 아니라 우리나라의 거의 모든 자료가 법정리 단위까지만 정보를 관리, 공개하고 있어 발생하는 문제다. 마을이장 단위로 관리하는 행정체계와 각종 통계를 생산하고 관리하는 행정정보체계가 서로 불일치하는 것이다.

이용 측면에서는 지적정리 부재, 서류상 지목과 실제 지목간 불일치 등이 나타나는 경우도 있고, 쌀직불금이 밭직불금보다 높기 때문에 밭을 논농사처럼 보이게 꾸미는 경우도 발견됐다.

◆직불금 수령 실태=전체 306.9ha 중 쌀 고정직불금은 33.9%, 쌀변동직불금은 30.5%, 밭고정직불금은 20.7%, 논이모작보조금은 1.0%, 친환경직불금은 6.8% 등을 받는 것으로 조사됐다. 직불금 수령 유형 중 정상으로 직불금을 수령하는 경우는 약 78% 정도였다.

그 외에 소유주와 임차농이 분배(직불금을 소유주가 받는 대신 임차농에게는 임대료를 하향조정)하는 경우가 6.3%, 소유주가 전액 수령하는 경우도 4.2%로 나타났다. 나머지 10.7%는 '모른다'고 응답했다. 임대차계약서 작성 거부는 곧 부재지주 전액 수령 또는 수령 후 경작자에 일부 지급하기 위한 것이라고 볼 수 있다. 임대차계약서를 작성했더라도 경작자가 직불금을 수령하고 이를 지주와 나눌 수도 있다. 임대차 작성거부보다는 작성하고 경작자가 수령 후 지주와 나누는 비율이 더 높다고 볼 때 이를 부정수령 사례에 포함시킨다면 부당수령 비율은 더 높아질 수 있다.

단, 이 수치는 마을이장이 직관적으로 알고 있는 사실에 입각한 것일 뿐 실제로 통장내역을 조회해보지 않는 한 실제 어떤 거래가 이뤄지는지는 정확히 알기 어렵다. 강 연구위원은 “경작자의 농지 소유가 실현되지 않고 임대차가 불법이 되는 현실로 인해 농업직불금과 같은 현금성 지원사업이 실제 경작자와 소유자간 다양한 유형으로 거래되는 결과를 낳고 있다”고 진단했다.

◆농지관련 행정자료 부실=농지원부, 농지조서, 농지취득자격증명서, 농업경영체 등록정보, 토지대장, 친환경인증서 등 농지와 관련한 많은 행정 서류가 있지만 일부 정보가 잘못 입력되거나 불일치하는 등 오류가 많았다. 최근에는 모든 서류가 농업경영체 등록정보를 중심으로 재편되면서 농지원부와 같은 문서는 관리가 부실해 미등록 사례도 속출하고 있다. 소유자 정보를 가장 정확히 알 수 있는 문서는 토지대장이지만 농지임대차 부분은 확인이 불가능하다.

행정인력 부족으로 인해 지속적인 관리감독이 이뤄질 수가 없어서 촘촘한 전수실태조사가 부재한 상황이다. 특히 농지 및 농업경영체 실태조사의 경우 신규 진입하는 경우에만 자세히 조사하고 그 외에 나머지 농업경영체 실태조사는 매년 업데이트 하는 수준으로만 관리되고 있다. 이런 이유로 현실에서는 농지가 주차장, 주택 및 마당, 냇둑이어도 정상농지로 파악하고 직불금 수령 자격 요건으로 처리되는 경우도 있는 것으로 나타났다.

김선아 기자 kimsa@agrinet.co.kr

“국가·지자체 의지만 있다면
행정력 동원해 충분히 가능”


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▲ 강마야 연구위원

강마야 충남연구원 연구위원

“국가나 지자체가 행정력을 동원해 의지를 갖고 추진한다면 마을단위 농지소유와 이용에 관한 전수실태조사는 충분히 가능하다.”

강마야 연구위원은 “전국단위 농지 소유와 이용실태 전수조사가 농지제도 개선의 가장 중요한 우선순위가 되어야 한다”며 이 같이 강조하고, “법이 없는 것이 아니라 법대로 집행하지 못하는 현실을 먼저 개선해 농지정책에 대한 신뢰를 쌓아가는 것이 중요하다”고 말했다.

강 연구위원이 연구과정에서 가장 어려움을 겪었던 것은 각종 농지관련 행정자료의 취득. 개인정보보호법 등에 가로막혀 제한된 데이터를 받는데, 2개월이 넘게 걸렸다. 여기에 행정력이 뒷받침되지 않은 상태에서 마을이장들의 협조에 의존해 단독으로 조사와 자료 수집을 진행하다보니 분명한 한계가 있었다는 것.

그는 “마을이장이 대면조사를 진행하는 과정에서 의도하든 의도치 않든 정보가 누락될 수 있고, 조사대상자의 적극성과 협조의지에 따라 결과값이 달라질 수 있기 때문에 이런 오류를 최소화하기 위해서는 행정에서 생성하고 있는 수많은 농지관련 자료를 1차 분석하고 집계하는 과정이 필수”라고 강조했다. 다행히 얼마 전 ‘데이터 3법’이 국회를 통과, 특정 개인을 알아볼 수 없도록 비식별화한 ‘가명정보’를 개인동의 없이도 활용할 수 있게 돼 앞으로 실태조사를 진행할 때는 정보 활용이 한결 수월해질 수 있을 것이라고 반겼다.

강 연구위원은 전수조사 이후에는 결과에 대한 정보 공유가 이뤄져야 한다고 강조했다. 그래야 꾸준한 모니터링과 자발적인 민간의 노력이 결합될 수 있다는 것이다. 그는 “마을 전체가, 지역 전체가 농지 문제에 관심을 가지고 농지관리위원회 같은 민관 공동기구를 만드는 것도 한 방법”이라면서 “이는 행정력이 부족해서 농지관리 감독이 부실하다는 비판에서 벗어날 수 있는 유일한 대안”이라고 말했다.

강 연구위원은 “현재 농지 문제는 결국 모두 돈과 연계되어 있는 문제”라면서 “실태조사를 통해 농지 소유 측면의 불법 행위를 적발해내고, 예외조항을 없애는 방식으로 다시 복원하면서 농지임대차 보호제도를 강화, 농지가 농업현장에서 자산수단이 아닌 생산수단으로 작동할 수 있도록 해야 한다”고 강조했다.

농특위 소분과서 농지제도 개선 논의 중

실태조사 필요성에는 공감
광역단위별 시범조사 검토

대통령 직속 농어업농어촌특별위원회 농어업분과위원회 내 농지제도개선 소분과에서도 농지제도 개선과 관련한 논의를 진행 중이다.

경자유전의 원칙에 의해 비농업인의 농지소유는 제한되어야 하고, 농지는 농지로써 반드시 이용되어야 한다는 ‘원칙론’과, 농업노동력의 부족, 경영주의 고령화 등을 감안해 농업인의 농지 이용을 위한 임대차 및 농지보전 정비가 필요하다는 ‘현실론’ 등 다양한 의견이 검토되고 있다.

농지소분과 위원장을 맡고 있는 조병옥 경남 함안군 산인면 숲안마을 이장은 “여러 의견이 있지만, 농지 문제의 심각성에 대해서는 다들 인정하고 있기 때문에 일단 실태조사를 해보자는 데까지는 동의가 된 상태”라고 전했다. 부재지주가 몇 프로인지, 자가 소유는 얼마나 되는지 정확한 실태부터 파악해야 그 데이터를 가지고 제도 개선 방향을 제대로 그릴 수 있지 않겠냐는 것. 조 위원장은 “우선 농특위를 중심으로 광역단위별로 표본 샘플을 뽑을 수 있는 단위를 선택해서 시범조사를 추진해 보는 방법을 검토 중”이라면서 “이를 통해 농지 실태의 심각성을 알려내면서 국민적 공감대를 확산시켜 나갈 계획”이라고 말했다.





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